丁勇：完善草原生态补偿机制，筑牢国家生态安全屏障
文章来源：草原生态保护与恢复利用研究中心 作者：丁勇 发布时间：2023-05-11
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党的二十大报告中明确提出要“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。生态保护补偿是生态文明制度的重要组成部分，党的十八大以来，国家陆续出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）、《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（发改西部〔2018〕1960号）和《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（2021年9月），不断加大生态保护补偿力度，在各领域探索创新符合我国国情的生态保护补偿制度体系。从实践来看，已建立起森林生态保护补偿制度，国家级公益林全部纳入补偿范围；持续实施草原生态保护补助奖励，推进禁牧封育和草畜平衡；建立重点生态功能区转移支付，对限制开发和禁止开发区域予以支持；实施湿地生态效益补偿，推动沙化土地封禁保护，开展耕地轮作休耕制度试点等。各领域生态保护补偿加速推进，全面推动美丽中国建设。
我国天然草地面积近40亿亩，占国土面积的27.6%，是陆地重要自然生态系统，是生态与生产功能复合体，被誉为水库、钱库、粮库、碳库和基因库，具有不可替代性。我国的草原主要分布在西部和北部的半干旱、干旱和高寒地区，是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地和重要水源涵养区，又是抵御风沙侵袭的第一道生态安全屏障，对维护国家生态安全具有不可替代作用。草原是牧区经济发展的物质基础和农牧民群众最基本的生产资料，决定着牧民收入水平，对维护边疆安全稳定的贡献不可替代。草原是草畜产品生产基地，2020年，我国牧区、半牧区牛肉产量占到全国的39%，羊肉产量占到35.1%，奶产品产量占全国的20%左右，在维护国家粮食安全上具有不可替代性。草原是陆地生态系统第二大碳库，碳储量占陆地生态系统总碳储量的32.1%，每年固碳量约6亿吨，在助力实现我国“双碳”战略目标中具有不可替代作用。另外，草原还是丰富的动植物基因库，动植物种类占到全国的20%左右，其耐寒抗旱等特殊遗传基因在支撑农牧业高质量中具有不可替代性。草原的重要性已得到社会公认，但是，我国草原生态脆弱的形势依然严峻，仍然有70%的草原处于不同程度的退化状态，究其原因，与长期以来草原生态保护与生产发展之间的关系失衡有关，牧民生计维持与家庭增收过度依赖畜牧业发展，在草原生态价值没有得到充分兑现等密切相关。完善草原生态保护补偿机制，健全依法补偿制度，均衡协调草原生态与生产关系，促进生态价值兑现，实现生态“高颜值”和经济发展“高素质”的有机统一，为走好草原“生态优先、绿色发展”为导向的高质量发展新路子破题解题。
一、我国草原生态保护补偿的实践
国家一直以来都十分重视草原的保护与发展，尤其是2000年以来，陆续实施了一系列重大重点生态工程项目，出台了一系列重要政策（表1），对遏制我国草原继续快速退化作出了积极的贡献。
其中，国家投入较大，覆盖范围较广的几项工程实施情况如下。
（一）退耕还林还草工程。退耕还林还草工程1999年启动，实施范围覆盖25个省（区、直辖市）和新疆生产建设兵团。至2013年完成第一轮建设，历时15年共实施退耕地还林还草1.39亿亩，宜林荒山荒地造林2.62亿亩，封山育林0.46亿亩。2014年至今正实施新一轮工程，截至2020年，完成新一轮退耕还林还草任务7550万亩。两轮工程中央财政累计投入5353亿元，在2435个县实施退耕还林还草达5.22亿亩，其中，人工种草达500多万亩。有4100万户，1.58亿农牧民直接受益。
（二）京津风沙源治理工程。京津风沙源治理工程是党中央、国务院为改善和优化京津及周边地区生态环境状况，减轻风沙危害，紧急启动实施的一项具有重大战略意义的生态建设工程。2000年启动，工程区涉及北京、天津、内蒙古、山西、河北５个省（区、直辖市）的75个县（旗），2010年完成一期工程，国家累计安排资金412亿元，任务主要涵盖北部干旱草原沙化治理区、浑善达克沙地治理区、农牧交错地带沙化土地治理区和燕山丘陵山地水源保护区等，累计完成草地治理1.3亿亩，小流域综合治理1.18万平方公里，生态移民17万余人。2013年开始实施为期10年的二期工程，工程覆盖区域扩大到包括陕西在内的138个县（旗），规划总投资达877.92亿元。“十三五”期间，京津风沙源治理工程投入资金30.6亿元，完成人工种草任务168.64万亩，飞播牧草任务61.7万亩，围栏封育任务1676.57万亩，草种基地建设任务3.63万亩。
（三）退牧还草工程。退牧还草工程是党中央、国务院为保护草原生态环境、改善民生作出的重大决策，是西部大开发的标志性工程之一。工程2003年启动，主要在内蒙古、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、宁夏、新疆、青海及新疆生产建设兵团等地区通过围栏建设、补播改良以及禁牧、休牧、划区轮牧等措施，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业协调发展。到2020年中央已累计投入资金338.7亿元，其中，“十三五”期间投入资金达103亿元，完成人工种草任务949.9万亩，退化草原改良任务2599.65万亩，围栏封育任务12946.5万亩，黑土滩、毒害草治理任务1194.95万亩。
（四）草原生态保护补助奖励政策。奖政策是为了建设生态良好、生活富裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区，2011年国务院第128次常务会议决定在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南等8省区广大草原牧区全面实施草原生态保护补助奖励的政策。2012年将范围扩大到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江5省及黑龙江省农垦总局。政策目标是“保护草原生态，保障牛羊肉等特色畜产品供给，促进牧民增收”。政策内容为实施禁牧补助和草畜平衡奖励，通过“一卡通”形式将资金发放给牧民。截至2020年，中央累计投入资金约1701.64亿元，政策惠及13个省（区）657个县1210.42万户5066.63万牧民，近26.05亿亩草原初步实现草畜平衡，12.06亿亩草原通过禁牧封育得到休养生息，草原承载压力显著降低，快速退化趋势得到基本遏制，生态功能逐步恢复。该政策成为专门针对草原保护的一项覆盖范围最广、资金规模最大、受益牧民最多的惠牧政策。
（五）退化草原生态修复治理项目。退化草原生态修复治理项目是2019年国务院机构改革和职能调整后，原草原生态保护补助奖励政策中的绩效考核资金32亿元划转到国家林业和草原局，主要用于草原生态修复治理。2019年启动实施了退化草原人工种草生态修复试点项目，2019 - 2020年间，累计投入中央财政草原生态修复治理补助资金64.67亿元，统筹用于草原生态修复、有害生物防治和防火隔离带建设等生态修复任务，其中，2020年投入资金32.99亿元，安排生态修复治理任务984.46万亩，有害生物防治任务12946万亩，防火隔离带建设任务2882公里。“十四五”时期，国家持续将加大投入，加快推进草原生态修复，计划实施退化草原修复2.3亿亩，提高草原生态系统的质量和稳定性。
二、草原生态保护补偿存在的问题
我国草原生态保护补偿制度仍处于摸索阶段，现有政策和生态工程项目融合发力还尚有欠缺。从生态补偿视角剖析我国草原保护建设的实践现状及存在的问题，对探索建立完善的草原生态保护补偿制度具有重要意义。
（一）国家是投资主体，社会参与严重不足。目前，我国实施的退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程、退牧还草工程、草原生态修复治理工程等涉草生态保护修复项目均以中央财政投资为主，地方投入和社会资本投入非常少。近年来草原生态保护修复治理项目区虽然取得明显成效，但相比全国40亿亩草原的全域保护修复来讲，受资金投入数量影响，工程项目实施覆盖范围仍十分有限。
（二）草原生态保护与生产发展的矛盾依然突出。当前，牧民对草原生产功能的依赖较强，80%以上的家庭收入源自畜牧业生产，增收依靠增畜的传统生产经营方式尚未得到根本改变，在维持和不断提高农牧民收入的现实需求下，草原生态与生产依然难以调谐，亟需引入新机制、探寻新路径，走出一条生态生产双赢的牧区高质量发展新路子。
（三）放牧超载依然严重，已修复区二次退化风险大。2010年全国268个牧区半牧区县（旗、市）天然草原平均牲畜超载率为44%，为了实现草原合理利用，2020年底，国家已累计投入中央财政资金1701.64亿元用于草原生态保护补助奖励。但是，据有关数据统计显示，全国及内蒙古草原的超载率仍维持在10%左右，实地调研发现，部分旗县放牧超载可达30%，牧户超载50%以上的仍占很大比例。我国草原生态保护治理尚处在一边小面积治理，一边大面积被破坏情境当中，高成本修复治理的退化草原3年后要交还牧民经营，二次退化风险很大。
（四）草原生态补奖政策标准偏低，激励机制弱
草原生态补奖政策实施虽然覆盖范围广，但由于标准偏低，不管是禁牧补贴还是草畜平衡奖励，均远低于牧民生产经营的机会成本，很多牧民在认知上认同和积极参与政策，获得了直补资金，但在行动上往往落实减畜不到位，超载、偷牧等行为依然普遍存在，政策激励性不足和监管缺位等问题突出。
（五）鼓励保护、严惩破坏草原的公平机制尚未建立
草原生态管理在牧户尺度上仍难以做到精准化，补奖政策单一的、一刀切式的制度设计对保护草原的牧民来讲，较低的标准难以补足相应的代价付出，而对破坏草原生态的牧民，被查处概率低、惩罚力度小，达不到遏制超载的管理目标。当前，减畜减收、保畜保收、增畜增收的牧户收入策略未因补奖政策实施而彻底改变，保护者获益、破坏者付费的公平、高效机制尚未真正建立起来。
（六）集体组织缺位，保护草原的积极性未被充分激发
实施草原承包经营的大部分地区，规定草场所有权归嘎查（村）集体，承包经营权归集体中的牧户，牧户成为草原管理、自由经营、面向市场的独立基本单元，可以获得草原经营的绝大部分或全部利润，而所有权者由于在草原生态保护管理难以分割到直接经济利益，因此，在组织草原生产经营和生态保护中，嘎查（村）职能被弱化，往往处于缺位状态。
（七）草原生态产品供给丰富，但其价值实现不多
草原不仅仅是牧民的生产资料，其自然属性决定其具有重要的生态功能，尤其在防风固沙、保持水土、涵养水源、固碳释氧、生物多样性维持等方面。据估算，我国天然草原每年提供生态服务价值达1497.9亿美元，是补奖政策资金投入的60 - 70倍，但是，由于生态补偿机制不健全，我国草原生态功能价值兑现无几，牧民保护草原暂不能获得充分的价值体现，既而一直处于轻生态重生产的利用惯性当中。
（八）草原监测评价技术薄弱，支撑精准管理能力不足
高精度、高密度的草原生态监测与评价是保障草原精准化管理的基础，目前，利用低分率遥感数据在大范围内的后效监测技术基本成熟，但是，可用于实时报告，辅助管理决策的高精度、高密度、多元指标，尤其是可用于嘎查、牧户尺度上的监测评价技术体系还没有大范围覆盖应用，尚难以满足草原生态保护补偿制度建立与实施对监测评价的要求。
（九）法律法规不健全，草原生态补偿依据不充分
《中华人民共和国草原法》于1985年 6 月颁布，为依法保护草原奠定了法制基础。截至目前，已初步形成由1部法律、1部司法解释、1部行政法规、13部地方性法规、2部部门规章和11部地方政府规章构成的草原法律法规体系。但是，目前仍存在草原概念定义范围不清楚、行政处罚依据不充分、行政处罚偏轻，以及部分监管领域尚无监管和处罚条款依据等问题。另外，现有法律法规均未制定规范的生态补偿制度，对利益主体、受偿主体等也没有做出明确的界定，补偿依据不充分。
三、完善草原生态保护补偿制度的重点建设任务
针对当前我国草原生态保护补偿实践及其存在的问题，以国家出台的一系列重大政策决定为指导，坚持生态优先、绿色发展，权责统一、合理补偿，精准管理、分区施策，政策协同、制度配套，政府主导、社会参与，试点先行、稳步推进的原则，衔接已有工作，加快体制机制创新，以重点任务建设为抓手，推进草原生态保护补偿制度体系的完善和全面落实，推动全社会形成尊重自然、顺应自然、保护自然的思想共识和行动自觉，助力实现碳达峰碳中和，为维护国家生态安全、奠定中华民族永续发展的生态环境基础提供坚实有力的制度保障。
（一）完善草原生态补偿制度的框架体系。构建生态保护补偿机制框架体系制度建设的基础。按照生态补偿理论，草原生态保护补偿制度框架要素应包含补偿主体、补偿对象、补偿方式和补偿标准（图1）。补偿主体主要明确“谁补偿”，根据“受益者付费”“破坏者付费”“保护者受益”原则，草原生态保护补偿主体应包括中央及各级政府，草原开发者、消费者和破坏者，公益性生态保护组织，受益地区的居民及政府等。补偿对象应包括牧民、村（嘎查）集体、地方政府和作出贡献的企业、组织或个人等。对于部分牧区放弃发展机会以保护草原导致经济社会发展缓慢，地方财力紧缺的，应加大对县域的转移支付，因此，地方政府既是补偿主体，有时也是受偿对象。补偿标准主要解决“补偿多少”。一般来讲，生态保护补偿标准的确立可参考几种方法，如草原生态系统服务价值增量、生态保护者成本投入或经济损失、生态受益者的收益或被破坏草原生态治理的成本等。补偿方式主要解决“如何补偿”，补偿方式可以使单一方式，也可以是组合方式来解决如何补偿问题。从目前的实践来看，市场补偿和政府补偿是最常见的方式。补偿机制主要是解决“补偿怎么才能被保证”的问题，是制度实操的基础，包括完善的法律法规依据、完备的生态系统监测评价技术体系、生态保护补偿标准的核算体系、生态补偿实施的制度评价体系等。
（二）建立健全相关法律法规和配套政策。积极推进《生态保护补偿条例》的出台。针对草原生态保护补偿权利和义务的主体与内容不明确等问题，要抓住《生态保护补偿条例》出台的契机，结合实际对草原生态保护补偿的基本原则、标准、范围、对象、资金筹措、工作职责、监督评估等作出全面系统的规定并细化各项实施细则。尽快将草原生态保护补偿制度写入《草原法》，着力解决现有草原概念定义范围不清楚、行政处罚依据不充分、行政处罚偏轻，以及部分监管领域尚无监管和处罚法律条款依据等的问题。积极争取在我国《宪法》中明确生态保护补偿的基本内涵，在《环境保护法》中对草原生态补偿作出概括性规定，对未按照法律法规要求落实草原生态保护补偿所应承担的法律责任等。加快推进配套法律法规的修订和相关制度的完善，推进《草畜平衡管理办法》等修订进程，积极推动地方立法，鼓励地方出台和完善配套法规、规章或规范性文件，保障草原资源在生态保护、生产利用、资源开发、监督管理以及实施生态保护补偿制度中有明确、充分的法律依据。另外，要以《关于全面推行林长制的意见》《关于加强草原保护修复的若干意见》等的落实为契机，尽快深化草原资源监督管理体制机制改革，协调好草原生态保护和资源开发利用的关系，处理好保护和受益两个群体的利益关联，推进草原生态保护补偿制度的建立、健全和深入落实。
（三）强化草原生态监测及监管体系建设。完善草原监测评价预警技术体系，建立基于自动监测与人工辅助监测相结合的网络体系，针对草地生态健康、生态系统服务功能、草原生态系统碳通量等生态指标进行空间高密度、时间高频度的监测，科学评估草畜平衡状况、草地退化现状、草原碳储量分布、草原碳汇增量等，为牧户、县域、流域乃至区域或全国尺度的草原生态健康预警、生态破坏损失量估算、生态服务产品供给量核算等提供基础信息，为研定草原生态保护补偿标准提供重要依据。应加强草原监测成果的决策服务功能，充分发挥草原生态监测全覆盖、高频次、可预测等优势，将结果充分运用到草原决策管理全过程。通过监测及早发现过度放牧利用或其他破坏草原的行为，做到及时有效制止。另外，基于完备的草原生态监测，推动草原生态保护补助奖励政策实施考核方法的转变，即从核定牧户饲养牲畜数量向考核草原生态转变，可相对客观地评价牧户草畜平衡或禁牧落实情况，以明确予以牧户量化分级奖惩，从而为建立更加公平高效的制度机制提供充分依据。
（四）优化草原生态保护补助奖励政策。推动生态补奖向生态补偿过渡与转变。政策实施两轮又两年以来，总体上看，超载率大幅减低，大部分区域草原生态不同程度的向好发展，但相对“均等化”的补奖政策已经难以解决牧民保护草原的代价付出及效果的差异化问题，应本着“奖优扶劣”原则，推动补奖政策向体现更加公平高效的差异化生态补偿机制转变，考虑到政策的连续性和过渡性，可在未来一至两轮政策期内，实施“生态补奖+生态补偿”的“双效政策”。明确奖惩主体，划定生态质量标线，对草场质量评估等于或优于标线的区域实施生态补偿机制，按照质量评价等级对经营主体给予差异化补偿，正向激励受偿主体持续加大草原保护力度。对草场现状质量总体较差的要按照一定的补贴标准严格落实禁牧，草场质量稍差的实施严格的奖励性草畜平衡，如果在一定时间内的保护效果仍未能达到区域质量标线的，草场经营权可暂由集体代管保护和经营。明确科学合理的补偿标准，确保“补助”“奖励”激励作用的实现。要重视协调解决好部分农牧民的生计问题。针对草原资源较少的社区或牧户群体，在“生态优先”的总原则下，对于草场质量等于或优于标线的牧户，应建立“保底补偿”机制，尽量补至当地农牧民人均可支配收水平。
（五）完善草原保护和退化草原生态修复治理体系。完善草原保护地体系建设，加强纵向生态保护补偿。在全国已建成的1.18万个自然保护地中，草原类型自然保护地仅有40多个，保护草原面积仅165万公顷，占全国自然保护区总数的0.33%和面积的0.16%，即使加上三江源国家公园等草原，总保护面积占全国草原的2.5%左右，远低于各类自然保护地占国土陆域面积的比例。加大草原自然保护地建设，通过中央预算内投资对其基础设施和公共服务设施建设予以倾斜。构建跨区域联防联治推进草原横向生态保护补偿机制。探索毗邻区域间草原生态保护联防联控联治机制，开展联合生态监测和退化草原共同治理，共享生态恢复成效。对于其他在经济、社会发展中获益于草原区能源、资源支持或人文关怀的地区，要在草原生态保护修复和牧民生计等方面积极争取建立对口支援帮扶机制，推动建立区域间横向生态保护补偿。鼓励其他发达省区通过横向转移支付补偿中西部地区的生态利益，以经济利益引导区域间生态利益的再调配。优化重点生态工程项目管理，鼓励集体或牧民参与，探索草原生态修复治理实施主体多元化，打破企业在工程实施中的垄断性，试行工程项目实施先建后补等方式，让主动参与者获得更多补助或补偿。鼓励社会资本投向草原生态修复治理，鼓励社会资本投入草原碳汇开发项目，通过出资开展草原生态保护修复治理，可获得一定份额的碳汇交易资格和收益权。在国土空间规划、生态红线、基本草原等允许的草原区段，利用沙地、沙漠等草地资源进行新能源产业开发，通过多产业融合发展筹集草原生态治理资金，加快生态脆弱区修复治理，并保障农牧民在产业开发的过程中获得地租补偿、就业机会及区域经济发展红利。积极引导公益性草原生态保护事业发展。推动成立草原生态保护修复公益基金，鼓励愿意参与建设或回报草原的企业或个人参与草原保护修复，鼓励科研院所、高等院校的智力资源参与到草原生态保护修复的公益事业中来。
（六）促进产业发展并保障优质产品高附加值实现。加大对草牧业发展全方位扶持，建立草地农业生态治理补贴制度。通过加大草牧业生产投入，包括科技研发、生产场地改善、畜种改良、基础设施建设、生产装备改造、劳动力培训等，提升草牧业生产力综合水平，优化和调整草原生产经营模式，有效降低草原超载率，保障牧民收入稳定提高。推动建立草畜产品优质优价机制，保障附加值实现。引导发展特色优势产业，走产业生态化道路，扩大绿色产品供给，促进优质产品附加值的实现。推动草原优质草畜产品参与到绿色采购中，主管部门要协调草畜产品进入绿色采购清单，有序引导政府、社会力量和广大消费者参与绿色采购供给。支持政府和社会资本按照市场化原则发起区域性绿色发展基金，支持以PPP模式规范操作的绿色草牧业发展项目，鼓励银行金融机构通过绿色信贷服务支持绿色草牧业项目，保险机构加大创新绿色保险产品力度，积极参与草原生态保护补偿。推动生态产业发展，促进生态优势向强化草原保护转变。充分利用草原的自然资源优势，人文社会资源优势等，进行保护性开发、服务性增值，尤其是在生态功能重要、生态资源富集的经济欠发达、群众收入偏低的地区，要加大产业开发投资力度，提高区域经济社会发展投资比重，将生态优势转化为经济优势，将获益实惠补偿给开发者、地方政府和本土牧民。推动草原碳增汇为主的生态产品价值兑现，助力实现“双碳”目标。推进草原碳汇产品纳入全国碳市场，探索建立草碳汇交易平台，联合全国草原重点省区，建设草原碳汇市场交易试点。探索建立草原碳汇收储机制，以核证发放的草原碳票为纽带，委托行业部门进行真负碳保护价收储机制。拓展草原碳汇价值实现多样化路径，出台国家碳汇产品抵押贷款管理办法，评估碳汇产品抵押融资潜力，合理设计抵押贷款流程环节及保障措施，促进金融机构碳汇信贷产品创新，引导社会资本介入碳汇产品开发与交易。广泛推行草原牧区碳普惠机制，建立“碳普惠制”鼓励个人和小微企业的低碳行为，推动实现牧民碳减排的“可记录、可衡量、有收益、被认同”。
（七）探索多元化补偿助力草原生态保护和高质量发展。生态保护补偿除了货币补偿之外，还有实物补偿、智力补偿、政策补偿、项目补偿等方式。草原生态保护补偿制度应该充分利用多元化的补偿方式，多方面、全方位构建补偿体系。具体来讲，可重点考虑加强国家和地方在草原生态保护、退化沙化草原治理、草牧业发展、应对气候变化等领域的科技研发投入，提高牧区发展的科技和智力支撑，促进科技成果转化，提高草原生态保护建设的技术水平和效益。加大对牧民技能培训力度，通过生态保护建设技能、畜牧业生产技能以及转产就业相关技能的培训，提高牧民的综合素质和增产、转产能力，促进牧民增产增收。在惠农政策上，如牧机购置补贴、畜牧良种推广、奶业振兴支持、粮改饲、畜产品增量提质、新型农业经营主体高质量发展、农业信贷担保服务、动物疫病防控以及保险保费补贴等方面要重点向牧区倾斜。要积极加快推进牧区基本公共服务均等化，在看病就医、子女入学、创业就业、社会保险、住房保障等方面给予更多优惠政策，尤其是通过建立社会信用体系，对草原生态保护作出贡献的牧民个体、群体或集体给予更多优惠。另外，要对生态脆弱区和深度贫困地区加大投入力度，扩大实施范围，创新资金使用方法，利用生态保护补偿和生态修复治理工程等使当地有劳动能力的部分低收入群体获得劳动收益或转为生态保护人员。
作者：丁 勇（中国农业科学院草原研究所 研究员）
